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  •   如何看待改革?有人认为管网基础设施建设落后于规划,若对标全球则潜力巨大,可加快中国油气管道建设步伐;也有人认为管输和销售分开可以优化国有资本的布局结构。

      重组整合潮起潜力巨大

      追溯到2013年,国家就已有管网分离的设想,提出将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来,组建若干家油气管网公司,并建立对油气管网的政府监管机制。而真正看到国家管网公司这一想法落地的迹象,则是在2017年,国务院下发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,明确提出了实现国有大型油气企业管输和销售分开,并将油气干线管道、省内和省际管网向第三方市场主体公平开放的两大目标。

      2017年6月,13条跨省天然气主干线信息公开完毕,标志着中游管道的改革进入了实际操作的层面。

      上中下游如何来协调,谁来协调,产运储销方案细则如何制定都是需要时间去思考和讨论的问题。现实情况是最近几年全国性的管道网络雏形才渐渐形成,国内管道建设依然滞后于产业发展速度,建设能力远远不能支撑起未来天然气作为主体能源的地位。

      目前我国天然气基础设施建设不足,主干管道之间、主干管道与省级管网之间、沿海LNG接收站与主干管道之间互联互通程度较低,区域气源“孤岛”或LNG孤站多处存在,具备互联互通功能的枢纽站和双向输气功能的管道较少,管网压力不匹配,富余气源和LNG接收站不能有效利用。

      根据国家发改委、国家能源局联合发布的《中长期油气管网规划》,预计到2020年、2025年,我国天然气主干管道将分别达到10.4万公里、16.3万公里。目前与上述目标仍有较大差距。因此成立国家管网公司,首要任务就是要解决天然气管网的互联互通和管道建设滞后的问题。

      通过建设管网公司,可以减少重复建设、减少资源占用,降低投资、运营成本,提升服务品质和提高改革成效。按照“十三五”规划,2020年我国天然气综合保供能力应达到3600亿立方米以上。这意味着新增的天然气必须与管道配套。管道建设如果跟不上,就会成为发展瓶颈。此外,成立管网公司将统筹考虑区域资源配置,考虑将更长远。

      时至今日,国家实质性推进新的管网公司的成立时机相对较成熟,具有重要的现实意义。中海油研究总院规划研究院许江风表示,成立国家管网公司后,可以全面开放共享管网。同时增强全国调气能力,降低管网输送中间物流成本。

      国外天然气产业发展启示

      看起来“管网独立”真的来了,这是中国油气体制改革的第一步吗?国际范例来看,有的国家或地区经过漫长的改革形成了统一的管道公司,掌握绝大部分管道资源,有的则形成数量庞大的企业,形成良性竞争。

      完善的天然气市场发展机制是以“放开两头、管住中间”的市场结构为标志,所具备的前置条件包括:完善的天然气监管体制、上游勘探开发和下游燃气企业数量众多、市场竞争充分以及天然气管输价格体系完善。当然无论何种市场形势,都离不开强有力的监管和科学、符合商业规律的制度。

      严格意义上分析,目前世界上只有美国和英国基本实现了这一目标。两个国家天然气产业的快速发展均出现在20世纪,快速增长期的标志性指标有两个:天然气主干管网建设发展快,管道里程年增长率均在5%以上;天然气消费量快速增长,年增长速度约为7%。两个指标的相关性比较强。

      两个国家天然气改革的时机都是天然气产业发展的成熟阶段。这个阶段,管道建设基本完善,国内消费量增长基本到位,未来天然气消费量和管道规划建设能够有效预测和把控。这个阶段也有两个标志性指标:天然气消费量的增长速度和天然气主干管线长度的增长率一般低于2%,个别年份甚至出现负增长;天然气主干管道的长度与天然气消费量的比值相对稳定,美国的比值一般在8%以上,英国在3%以上。

      两个国家都选择在这个阶段过后实施渐进式改革,天然气管道改革模式不尽相同,但是都达到了“网运分离、运销分离”,打破垄断,实现了第三方公平接入等改革目标。这也说明管网剥离、资产拆分并不是只有一条道路和一种模式可遵循和借鉴。

      中国天然气行业正站在发展的十字路口上。中国自上而下坚决的减排意志是天然气发展的最佳动力。国家管网公司能够解决更多市场主体准入的问题,却无法解决价格机制、供需平衡等问题。越是价格管制严格的市场,越无法有繁荣的市场。英国天然气实现市场化定价就是一个渐进的过程,并非一蹴而就,在渐进放松管制过程中,逐步培育和规范市场,最终完全放开价格管制,使得市场化的力量逐步壮大最后促成交易中心成立,并作用于通过天然气交易市场。

      整个社会都是管网改革受益者

      中石化经济技术研究院产业发展研究所副所长罗佐县表示,国家油气管网公司将带来两个方面影响。一方面,进一步推进天然气“运销分离”,加快管道和储运设施互联互通进程,加快推进基础设施向市场开放,有助于统一调配资源;另一方面,新管网公司成立后,成本监审深入推进,管输最高收益率限制政策得到进一步贯彻执行,更进一步向“管住中间,放开两头”发展模式靠拢。

      毋庸置疑的是,管网独立向第三方开放后,将会吸引更多社会资本进入天然气产业,一定程度上会激发第三方建设管道的热情,市场化竞争的受益者一定是整个社会。社会受益的另一个表现则体现在天然气价格方面,管道公司成立以后,将来天然气价格改革的方向最后会是由市场竞争来决定价格。

      可以这样认为,成立国家管道公司是管网独立、石油天然气行业改革的重大举措,真正实现“全国一张网”。成立国家管道公司有利于实现规模效益,有利于减少管输层级过多和加价过高的现象,有利于统一规划,消除无序竞争和资源浪费。

      从石油天然气行业改革来看,作为混改排头兵的油气行业,由管道业务分离开始实现改革突围。中国企业研究院执行院长李锦认为,石油天然气管道公司成立,只是此轮油气改革的一部分。因此组建国家油气管网公司对于国企改革来说只是一个开始,油气管网设施公平开放监管规则体系有待逐步形成。

      对于中国油气行业来说,2019年的改革将持续推进。行业主线一是上游油气勘探开发步伐加快,资本开支有望持续攀升,并与油价脱钩,主要是为了响应中央的增储上产政策,保证能源供应安全。二是油气改革持续推进,释放红利,比如致密气开采补贴等更多上游扶持政策的出台、国家管道公司的落地和中石化加油站业务混改的继续推进等,将重塑行业竞争格局,推进中国油气行业的运营效率。

      重塑行业竞争格局将推进中国油气行业的运营效率。网运分开、运销分离是油气管道改革的手段和方式,还原商品属性、构建有效竞争的市场结构和市场体系是国家油气体制改革的基本目标。但是,由于资产和业务拆分不仅关系到能源产业全局发展大计,而且涉及众多大型企业、投资者和企业员工的切实利益,改革工作应当稳妥操作、稳步推进。

    我国中长期油气管网规划建设规模

    数据来源于《中长期油气管网规划》(发改委、能源局印发)

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